编者按：本文所引数据均来自公共资料，部分内容系作者根据本人生活地区的观察整理，未必能代表全国情况，仅供读者参考。
2025年，全国耕地面积达到19.4亿亩，比2020年增加2800万亩，耕地总量连续三年实现净增加。森林覆盖率达25.09%，较2020年提高约2个百分点，森林蓄积量达209.88亿立方米，森林面积和蓄积量连续40年保持“双增长”。从账面数据看，耕地保护与生态建设均呈向好态势，但数字增长与实地耕种之间，仍存在值得关注的落差。
央视《焦点访谈》近期曝光的一起案例颇具代表性。湖南永州江华瑶族自治县是湖南粮食主产区之一，2024年统计公报称稻谷种植面积约39万亩，但记者查阅当地稻谷目标价格补贴公示资料发现，实际领取补贴的面积仅约23.8万亩，两者相差约15万亩。涛圩镇公开报告称全年完成水稻种植3.57万亩，从领取补贴数量看，实际面积约2.5万亩。这15万亩“稻田”并不存在。农民在永久基本农田里种的是南瓜、苦瓜、芋头、罗汉果等经济作物，田地没有荒废，庄稼长势喜人。问题出在任务上：江华县有32万亩永久基本农田，上级下达的水稻种植任务却是39万亩。山地丘陵区的水源、排灌、日照条件参差不齐，并非每块田都适合种双季稻，但任务只认数字。基层干部坦言，实际仅完成约2万亩早稻，便通过将面积挂名在村干部名下的方式“补足”台账。罗家寨村官方台账记载两名干部分别承包百余亩水稻，实际种植清册却显示两人并未种植早稻，全村实种面积仅约140亩，远低于账面逾450亩。
这种“台账面积”与“实地耕种”之间的落差，并非江华一地独有。国土调查对新增耕地的认定有明确标准：对于现状是荒草、堆土等不具有耕作条件或耕种迹象的地块，不得认定为新增耕地；禁止将修剪权降低树木郁闭度覆盖度的林地、园地，简单放水的坑塘等未采取实质恢复措施的土地认定为耕地。自然资源部明确要求新增耕地必须“出土长苗”，目的正是防止“光开垦、推土、翻耕起垄，但不种植”甚至弄虚作假的问题。但标准在执行中可能被架空。部分地方存在“占优补劣、占整补散甚至弄虚作假”的问题，有地方在原有耕地上认定“新增耕地”，也有地方虚报补充耕地面。贵州赤水市推进竹林流出耕地恢复整改后，不少整改地块砍掉竹林却撂荒闲置，整改复耕流于形式，有地方甚至虚报复耕面积、伪造整改前后对比图应付检查。内蒙古科尔沁区在专项整治中发现，2022年国土三调数据生效后，因耕种导致林地草地变更为耕地的相关问题，涉及林地围垦4块、面积77.61亩。
数据失真的根子不在基层。江华县农业农村局局长回应称，统计“不可能完全精准”，只要没有耕地抛荒，就视为完成任务。这种态度折射出更深层的治理困境。上级下达的种植任务超出本地耕地承载能力，基层不主动反映困难，反而编造虚假台账应付考核。一位县领导直言，“至少目光所及你要种水稻”——公路边种水稻应付检查，里面种经济作物维持生计。制定任务的人是否下到田里看过、问过农民愿不愿意种、算过种一亩水稻能挣几个钱？如果没有，这个任务就是拍脑袋拍出来的。农民种一亩罗汉果的收益是水稻的好几倍，在种植自主权受法律保护的前提下，基层干部既不能强制农民改种，又必须完成指标，于是“两套台账”成为唯一出路。2026年中央一号文件强调“健全种粮农民收益保障机制”——保的是收益，不是面积。
与种植面积虚报并行的是补贴资金的跑冒滴漏。审计署报告显示，16省份175县截留挪用惠农补贴高达41.64亿元。长春市检查发现兰家镇6个村43户存在改变耕地用途、将耕地改为厂房或畜牧或撂荒，但仍领取耕地地力补贴的情况，超范围发放补贴面积200.89小亩。赤壁市审计发现中伙铺镇杨家岭村等3个村有3处面积合计113.27亩基本农田闲置荒芜，神山镇凤凰村等5个村有5处面积合计188.64亩耕地“非粮化”。浙江江山市一起粮食订单补贴诈骗案中，张某、徐某夫妇经营家庭农场，利用粮食收储监管漏洞，以外地粮、陈年粮冒充本地订单粮投售入库，骗取每公斤0.6元的早稻订单奖励，累计骗取国家粮食补贴27万余元。福建大田县检察院在排查中发现，部分农业生产社会化服务主体通过虚报作业面积、伪造服务合同等手段套取中央财政补贴，有的通过“纸上作业”虚增面积，该院已监督立案骗补类案件4件4人，累计追回被套取资金56万余元。
农村劳动力持续外流带来的空心化问题，进一步加剧了土地实际利用的复杂性。全国农村宅基地闲置率2019年已达18.1%，部分地区甚至超过80%。福建东坑村空置率达43.8%，在村人口平均年龄47.52岁。山区作为粮食安全的战略纵深区，近30%耕地被撂荒。在四川巴中、广元、达州等地，60岁以下农业劳动力占比仅14.2%，60至70岁占比达61.9%，留守老人成为维系农业生产的最主要群体。撂荒地复垦后“垦而不种”现象普遍，已完成复垦的撂荒地中，成功流转给新型经营主体进行规模化种植的比例不到40%，大量复垦耕地从“潜在生产资料”再次沦为“沉睡资产”。部分种植户在农产品价格无法覆盖采收成本时选择放弃收获，调查显示平均近20%的种植户曾做出过“放弃部分或全部收获”的决策，在偏远地块这一比例超过30%。
耕地面积增加的数据本身或许没有错，统计口径中的“耕地”确实在账面上增加了。但当荒芜多年的地块因长满杂草被遥感影像捕捉后仍按耕地统计，当农民种了经济作物的田地在台账上被“改种”为水稻，数据的真实性就打了折扣。自然资源部通报的典型问题中，有7个属于弄虚作假，9个属于工作不认真、把关不严导致耕地面积错误超过1000亩。当前，耕地保护和质量提升法立法进程正在推进，草案针对耕地“非农化”“非粮化”问题作出专门规定，但法律落地与基层执行之间的落差、补贴资金从拨付到使用全链条监管的薄弱环节，仍是农村治理需要直面的现实课题。靠补贴激励、靠科技赋能、靠基础设施改善，让农民觉得种地值得，比在办公室里填台账更管用。真正的粮食安全，不是靠台账上的数字守住的，是靠种粮的人守住的。